留给这两座千年古都“纠结”的时间不多了

2002年岁末，西安南郊曲江宾馆。

在来自陕西省及西安、咸阳两市主要官员的见证下，两座千年古都签署经济一体化协议，由此拉开西咸一体化序幕。

当时，时任咸阳市市长向在场媒体表示：

如果把西安比作一棵大树，那么咸阳就可以在它下面乘凉。

18年后，一体化之路依然遥远，而几乎每隔一段时间，有关两座城市的关系走向，都会引发坊间热议。

最近这一次，是因为一个“新概念”的出现——西咸都市圈。

图片来源：《西安日报》截图

日前，陕西省印发的《关于建设西安国家中心城市的意见》提出，“推进西咸一体化发展，支持西咸新区创新城市发展方式，加快建设西咸都市圈”。

一时间，争议再起。

要知道，很长时间以来，关于都市圈，陕西的提法都是“西安都市圈”或“大西安都市圈”。根据当地不少观察人士的说法：“西咸都市圈”的官方提法，尚属首次。

为什么突然换了说法？提法变化背后，究竟有何深意？西咸一体化这个“结”，又该怎么解？

“西咸都市圈”的提出意味着什么？

梳理公开资料可以发现，在此前的官方文件中，要么是“西安都市圈”，要么是“大西安都市圈”，“西咸都市圈”的提法，从未有过。

在许多人看来，这样的转变，略显突然。

就在上个月，西安市政府工作报告还提出，“加快西安-咸阳一体化进程，支持富阎融合发展，推动西安都市圈建设”；陕西省发改委印发的《2020年推动关中平原城市群和新型城镇化发展重点工作任务》也提到，“推动《西安都市圈发展规划》印发实施，多轴线、多组团、多中心、多层次推进城市建设”。

一字之差，意味着什么？

有猜测认为，从字面意思看，相比大西安都市圈或西安都市圈，西咸都市圈的范围似乎有所缩小。

早在2006年7月，《陕西省城镇体系规划》就将西安市9区4县和咸阳市2区1市4县整体划入西安都市圈范围。

2009年6月，《关中-天水经济区发展规划》明确要“加快推进西咸一体化建设，着力打造西安国际化大都市”，并提出“建设大西安、带动大关中、引领大西北”任务。

2014年1月，西咸新区正式获批成为国家级新区。同年，“培育大西安都市圈”被写入《陕西省新型城镇化规划》，其中核心区包括西安市和咸阳主城区、西咸新区。

到2018年2月，《关中平原城市群发展规划》提出构建“一圈一轴三带”总体格局，其中的“一圈”，正是指由西安、咸阳主城区及西咸新区为主组成的大西安都市圈。这也与《陕西省新型城镇化规划》划定的都市圈范围一致。

关中平原城市群示意图图片来源：《关中平原城市群发展规划》

相比之下，西咸都市圈似乎有着“聚焦”和“收拢”之意。

另一方面，也有分析指出，西咸都市圈这一提法，或许意在强化咸阳地位。毕竟，西咸新区虽然已由西安整体代管，但大片土地行政规划上仍然归属咸阳辖区。

还有推测认为，此举可能是借鉴“广佛都市圈”“深莞城市圈”，探索新的都市圈发展模式。

不过，在最早提出“西咸一体化”主张的学者、陕西省城市文化研究会会长张宝通看来，“咸阳不是广州旁的佛山，也不是深圳旁的东莞，无法形成‘两城并列’的都市圈。”所以，“陕西只能做大做强西安，打造大西安都市圈”。

西咸一体化在历史上就有过“雏形”

官方提法的一个细微变化，瞬间触发各方敏感的神经。这背后，是西咸一体化进程中蓄积已久的矛盾与尴尬。

一河相隔的西安和咸阳，同处陕西中部的关中平原，相距仅25公里。

关中平原城市群示意图图片来源：《关中平原城市群发展规划》

两座城市同为历史文化名城，西安以汉唐故都闻名，咸阳以秦都自居。历史上，除秦朝外，咸阳大部分时期都作为西安的京畿重地而存在，拱卫着古都西安。

可以说，西咸一体化在历史上就有过“雏形”，两座城市的交流往来也十分密切。根据官方说法，“在历史和现实中，西安和咸阳都存在着全国独一无二的唇齿相依、水乳交融的特殊关联”。

西安、咸阳位置示意图图片来源：《关中平原城市群发展规划》

但无论官方还是民间都承认，无论一体化进程还是都市圈建设，其实都走得并不顺利。

尽管2002年就已签署经济一体化协议，商定按照“规划同筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环境同治”的“八同”思路推进一体化。但直到2006年，两地才率先在“信息同享”领域破题，实现电话并网，共用029区号。

当时，媒体报道称，这标志着西咸经济一体化工作将进入“产业融合升级、城市功能互补”的发展新阶段。但随着时间推移，两个城市似乎再没有更多实质性进展。

即便是电话并网，直到2013年，还有媒体报道，“西咸并用区号6年用户异地接电话仍需交‘跨区费’。”

图片来源：网页截图

2014年初，陕西省通信管理局发布公告，宣布西安、咸阳两地移动电话取消长途费、漫游费，执行同一标准，两地间的“跨区费”才终于成为历史。

为推动西咸一体化，2010年，陕西在西安和咸阳两市之间设立西咸新区，并在2011年调整西咸新区体制机制，开启省市共建、以省为主的建设模式。2014年，西咸新区正式升格为国家级新区。

不过，根据《陕西日报》2017年的报道：

经过多年实践，西安、咸阳、西咸新区三大主体之间存在着体制机制不顺的问题，整体发展合力不强。

也是在这一年，陕西对西咸新区管理体制机制进行调整，交由西安代管。

但在张宝通看来，这虽然消除了西咸新区与西安市的体制矛盾，但却加剧了咸阳与西安的矛盾。

在2019年发表的《西咸一体化的发展困境与治理路径》一文中，西北政法大学政治与公共管理学院周伟、许珂分析指出：

在西安确定了建设国家中心城市、国际性综合交通枢纽、具有历史文化特色的国际化大都市的战略目标之后，西安的虹吸效应加强，严重威胁着咸阳自身的地缘利益，导致两地发展矛盾日益激化，阻碍着西咸一体化进程的推进和大西安战略目标的实施。

两座城市的经济表现

合力上的不足，已经影响到两座城市的经济表现。

2017年，陕西省政府出台《关于深入推进西咸一体化的若干政策措施》，提出以2020年为限，大西安GDP锁定在1.3万亿元，城市竞争力在全国同类城市中排位显著提升。

2019年，西安GDP为9321.19亿元，同比增长7%。照此计算，离此前设定的2020年目标尚有近3700亿元差距。其中，西咸新区2019年GDP为520.72亿元，同比增长10.6%。虽然増势明显，但体量仍然较小。

西安在全国的经济排位，则从2018年第20位掉至2019年第24位， 被东莞、合肥、福州及合并莱芜后的济南超越。

而咸阳的发展也日益显出颓势。早在2005年，咸阳就被榆林超过，省内排名由第二位跌至第三位。2018、2019年，咸阳GDP增速在全省都排名倒数，经济总量也在去年被宝鸡超越，排名跌至全省第四位。

近年来，关于西安、咸阳二城合并的呼声一直存在。

支持者认为，这既可以破解西咸一体化的行政壁垒，又能缓解西咸新区长期在“夹缝中生存”的尴尬。更为长远的利好是，这将有利于进一步做大做强西安，提升西安在经济总量、人口等方面的城市能级。

其中最引人关注的要数张宝通提出的“三分咸阳”。他建议，把咸阳主城区、泾阳、三原、兴平、礼泉等适合建国际化大都市的地方划给西安。

但在反对者看来，当西安自身实力还不够强大时，即便通过简单直接的行政区划调整获得更多人口和面积，其能否发挥“带头大哥”的作用、辐射带动周边城市一起发展，还是未知数。

实际上，早在2003年，时任西安主政者就曾以《不是人为地将行政区划并在一起》为题撰文指出，西安、咸阳两市共同建设的是“西咸经济圈”，这与“西安都市圈”是内涵不同的两个概念。两城合作是既求“共同”，又有“错位”。基点是资源共享，目的是经济同兴。

2014年，@咸阳宣传官方微博也曾就“三分咸阳”回应称：

咸阳是我国著名的历史文化名城，具有2360多年的建城史，是中国第一帝都。这样一个拥有厚重历史文化传承和充满经济活力、具有广阔发展前景的城市不可能在我国行政板块消失。

这条微博，至今仍然可以查到。

图片来源：微博截图

无论合并与否，不可否认的是，在“抱团”发展时代，西咸一体化对西安建设国际大都市和国家中心城市、辐射带动关中平原城市群以及服务国家“一带一路”建设等，显得越来越重要。

在最新印发的《2020年推动关中平原城市群和新型城镇化发展重点工作任务》中，有这样一段话：

强化举措加快西安-咸阳一体化进程，推动西安、咸阳规划协同、产业协作、要素流动、设施共享，提升对全省、对西北发展的带动能力。

留给两座城市“纠结”的时间，确实不多了。

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